Le système de la carrière dans la fonction publique territoriale : 1984-1987, ENACT Angers, 24 septembre 2009

Il est fort utile d’avoir rappelé, au cours de la précédente table ronde, l’évolution législative et réglementaire de la situation des agents publics territoriaux pour apprécier, par contraste, la nature et l’ampleur des réformes intervenues en 1983-1984 et, par référence à cette nouvelle base, les modifications de 1987.

Cette analyse proposée par les Ateliers de l’histoire de la fonction publique territoriale est aussi pleinement justifiée en cette année ou nous célébrons le 25° anniversaire du Statut général concernant la Fonction publique de l’État (FPE) et la Fonction publique territoriale (FPT) que la Gazette des communes du 26 janvier 2009 soulignait d’un titre dont on pourra discuter : « Les 25 ans de la FTP : l’histoire d’une réussite ».

Intervenant, à la demande des organisateurs, comme « grand témoin » de la période 1984-1987, je ne peux me dispenser d’élargir lé réflexion aux années 1981-1982-1983 car c’est durant cette période que se sont exprimées les différentes opinions, que sont intervenus les arbitrages décisifs, que les choix principaux ont été opérés.

Je crois devoir rappeler également les principales étapes antérieures de l’histoire de la FPT :

- l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 par lequel le Conseil d’État reconnaît sa compétence en matière de contentieux des agents publics territoriaux. Celle des conseils de préfecture suivra en 1924.
- les agents publics territoriaux se voient progressivement appliquer la jurisprudence relative aux fonctionnaires de l’État : la communication du dossier à l’occasion d’une procédure disciplinaire, en 1905, par exemple.
- l’obligation faite à partir de 1919 aux communes de prévoir un statut pour leurs agents, à défaut de leur appliquer un statut-type.
- la disposition humiliante de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes.
- les dispositions de la loi du 28 avril 1952 codifiées dans le livre IV du code des communes, premier ensemble de caractère statutaire, mais caractérisant une fonction publique d’emploi. Dans chaque commune doit être établie la liste des emplois à temps complet et non complet.

Ce cheminement débouche en 1983 sur une situation désordonnée, marquée par l’hétérogénéité des situations, une faible mobilité et une situation d’infériorité vis-à-vis des fonctionnaires de l’État. On compte 800 000 agents des collectivités locales (dont une forte proportion de non-titulaires), classés en 130 emplois typés, plus un nombre indéterminé d’emplois spécifiques créés par les communes.

Le modèle est donc celui d’une fonction publique d’emploi dont les principales caractéristiques sont :

- le recrutement sur liste d’aptitude qui n’entraîne pas nomination automatique.
- l’absence de garantie de déroulement de carrière après recrutement.
- un nombre important de recrutements privés (1).

La forte alternance politique de 1981 devait nécessairement modifier une situation aussi peu satisfaisante.

1. Le cadre général de la création de la Fonction publique territoriale

Avant de témoigner, on me permettra tout d’abord de planter le décor en citant un autre grand témoin de l’époque, Olivier Schrameck, conseiller technique au cabinet du ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre. Dans un livre La fonction publique territoriale publié aux éditions Dalloz en 1995, il livre une analyse que je partage pour l’essentiel :

« Pour (le ministre chargé de la fonction publique), la construction du nouveau statut général, qui constituait sa tâche essentielle, était l’occasion d’assurer l’unification de la fonction publique autour des principes qu’il avait proclamés. Jacobin de tempérament et tout particulièrement méfiant à l’égard des tentations clientélistes des élus, il était résolu à n’accorder à l’autonomie des collectivités locales que ce qui lui était constitutionnellement dû. Il voyait aussi dans une nouvelle construction statutaire homogène, l’occasion d’étendre son influence et celle de son ministère, cantonnées jusque là à la fonction publique de l’État, le statut des agents locaux étant géré par la direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur. À l’occasion d’une communication en conseil des ministres du 31 mars 1982, il avait d’ailleurs d’emblée fait adopter un cadre d’orientations générales qui portait fortement sa marque ».

Olivier Schrameck, décrit alors les péripéties qui ont suivi et les positions des différents partenaires : ministres de l’Intérieur, élus et leurs associations, syndicats. Il conclut ainsi :

« Et le dispositif cohérent mais complexe en définitive adopté d’une loi constituant un socle commun, partie intégrante des statuts de deux fonctions publiques différentes, dans l’attente de la fonction publique hospitalière, fut acquise par l’arbitrage d’un Premier ministre particulièrement sensible pour des raisons plus politiques qu’administratives à l’argumentation de son (ministre de la Fonction publique). Ce compromis fut ainsi la traduction d’un rapport de forces. »

Avant d’apporter à ma manière le témoignage qui m’est demandé, je peux encore suivre Olivier Schrameck lorsqu’il retient finalement les trois types de considérations ayant présidé à l’élaboration du nouveau statut :

- la volonté de décentralisation qui poussait aussi bien Pierre Mauroy maire de Lille que Gaston Defferre maire de Marseille à s’affranchir de la tutelle des représentants locaux de l’État.
- à l’inverse, la crainte des élus de voir se développer, notamment dans les plus petites communes, un contre-pouvoir de fonctionnaires disposant d’une assise statutaire renforcée.
- enfin, le lancement d’une réforme statutaire d’ensemble concernant tous les fonctionnaires était encouragé par la nécessité de traiter à égalité les agents publics des administrations déconcentrées et ceux des administrations décentralisées lors de la remise en cause du partage des compétences.

2. La dialectique de l’unité et de la diversité

Dès lors la question qui se posait était de trouver un équilibre entre ces préoccupations contradictoires.

En prenant mes fonctions j’avais les idées assez claires sur les améliorations qu’il convenait d’apporter au statut général des fonctionnaires de l’État qui auraient pu être introduites progressivement pour les dispositions législatives, plus rapidement pour les dispositions réglementaires. Ce qui a précipité la réflexion c’est, effectivement, la priorité donnée par le président de la République François Mitterrand au projet de loi de décentralisation qui deviendra la loi du 2 mars 1982. J’étais associé à la réflexion sur le sujet, d’autant plus que l’article 1er du projet prévoyait : « Des lois détermineront … les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités territoriales » ; cet article prévoyait également un « statut des élus » et les moyens de la « participation des citoyens à la vie locale ».

J’ai rapidement eu l’impression que, dans l’esprit du ministre de l’Intérieur, il s’agissait surtout d’améliorer les dispositions du livre IV du code des communes en conservant le modèle d’une fonction publique d’emploi et sans procéder à une réforme d’ampleur suffisante qui aurait entraîné, dans le même esprit, la réforme du livre IX du code de la santé publique pour les personnels des établissements publics hospitaliers et celle des personnels des établissements publics de recherche. J’ai alors demandé au Premier ministre d’intervenir dès l’ouverture du débat à l’Assemblée nationale sur le projet de loi de décentralisation, après le ministre de l’Intérieur, le 27 juillet 1981, soit à peine plus d’un mois après notre entrée en fonction. J’y ai défendu l’idée d’une fonction publique de carrière pour tous, ce qui m’a permis de prendre date.

Mes relations avec Gaston Defferre en ont pâti, mais j’avais un allié de poids en la personne du Premier ministre, Pierre Mauroy, fonctionnaire lui-même, professeur de l’enseignement technique et étroitement lié à la Fédération de l’Éducation nationale, très influente à l’époque. Le président de la République, lui, ne s’intéressait pas beaucoup aux fonctionnaires et mon cabinet avait de bonnes relations avec les conseillères techniques chargées à son cabinet du dossier de la fonction publique : d’abord Jeannette Laot de la CFDT, puis une jeune femme alors inconnue, du nom de Ségolène Royale. Après maintes réunions interministérielles, le Premier ministre arbitra en faveur d’une fonction publique de carrière concernant l’ensemble des agents publics considérés. Le travail des nombreuses réunions interministérielles qui se tinrent alors consista à inscrire cet arbitrage dans un dispositif législatif satisfaisant.

Rapidement s’est imposée l’idée d’une architecture d’ensemble rassemblant les différentes catégories d’agent publics concernées. La difficulté était alors de combiner de la meilleure façon : unité du dispositif et diversité des activités et des fonctions. J’ai estimé que l’unité devait être assurée moins par la règle, par la norme juridique, que par l’invocation de principes fondés sur notre tradition culturelle, historique, politique de l’intérêt général et du service public. Essentiellement trois principes :

- le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen de 1789 et faisant du concours le moyen de droit commun d’accès aux emplois publics, le principe s’appliquant aussi aux modalités de promotion interne sous des formes appropriées.

- le principe d’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique – je précise qu’il s’agit de celle du fonctionnaire et non de l’administration – associé à la séparation du grade et de l’emploi caractéristique du système dit « de la carrière ». Il s’agissait de la généralisation d’une conception ancienne, mais qui, jusque-là, ne figurait pas expressément dans le statut. Une loi de 1834 sur l’état des officiers disposait en effet que « si le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ».

- le principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits et qui fait du fonctionnaire un citoyen à part entière pour assumer pleinement sa responsabilité de service public. Cette conception du fonctionnaire-citoyen s’opposait à celle du fonctionnaire-sujet défini ainsi dans les années 1950 par Michel Debré : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ».

J’ai parcouru la France pour expliquer cela.

Le respect de la diversité des fonctions publiques imposait une traduction spécifiée des dispositions relatives à chacune d’elles. D’où cette architecture en quatre titres pour une fonction publique « à trois versants » :

- Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, titre 1er du du Statut général des fonctionnaires (SGF).
- Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, titre II du SGF.
- Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, titre III du SGF.
- Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, titre IV du SGF.

À cette construction devait s’ajouter la prise en compte de certains agents d’établissements publics, notamment ceux de la recherche par la loi du 15 juillet 1982, ont été placés sous les dispositions du titre 1er en situation très dérogatoire.

3. Réflexion critique sur cette réforme

Que penser aujourd’hui des choix faits alors ? Je précise au préalable que le statut de la FPT est constitué des titres 1er et III et pas seulement de ce dernier titre.

En premier lieu, on m’a souvent reproché de n’avoir pas réalisé une loi unique pour l’ensemble des fonctionnaires des trois fonction publiques. Trois raisons s’opposaient à cette objection :

Tout d’abord, à l’époque, tout le monde ne marchait pas du même pas ni dans la même direction, aussi bien en ce qui concerne les organisations syndicales que les associations d’élus. De fait les quatre lois correspondant aux quatre titres se sont succédé de juillet 1983 à 1986. Je me souviens fort bien que la loi sur la fonction publique de l’État a dû attendre celle relative à la fonction publique territoriale, dont l’élaboration il est vrai présentait plus de difficultés, afin qu’elles puissent être promulguées de manière rapprochée. Elles l’ont été dans le même mois de janvier 1984.

Ensuite, l’article 72 de la constitution nous faisait obligation de respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales, ce qui avait, entre autres conséquences, que devait être traité par la loi dans la FPT nombre de dispositions qui ne relevaient que du décret dans la FPE (le titre III est sensiblement plus long que le titre II : 140 articles à l’origine contre 93 pour le titre II, et seulement 31 pour le titre 1er).

Enfin, il suffit de mettre bout à bout les quatre titres pour obtenir une construction législative unique. C’est si vrai que chaque fois qu’une modification du titre III a eu des conséquences sur les autres titres, le gouvernement et le législateur n’ont pas hésité à opérer les modifications nécessaires à l’harmonisation. L’objection m’apparaît donc inopérante.

J’ajouterai, que c’est aujourd’hui le gouvernement qui évoque l’hypothèse d’une unification plus poussée du dispositif statutaire, mais dans l’optique d’une réduction des garanties pour tous les fonctionnaires. La codification prévue par la loi dite de modernisation du 2 février 2007 en sera sans doute l’occasion.

En deuxième lieu, il est peu contestable que le statut de la FPT a été un progrès tant dans l’ordre de la clarification de l’organisation de la FPT que dans celle de l’amélioration des conditions matérielles et morales des agents publics des collectivités territoriales devenus fonctionnaires à part entière. Me souvenant de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes, je crois que, sans emphase, on peut parler de dignité restaurée.

Ils ont tout d’abord bénéficié des catégories éprouvées du statut des fonctionnaires de l’État définies en 1946 et réformées par l’ordonnance du 4 février 1959 pour mettre le statut en conformité avec les dispositions de la constitution de la V° République : distinction des catégories A, B, C (la catégorie D ayant disparu), corps et statuts particuliers, régime spécial de protection sociale et de retraite, droit syndical, organismes paritaires, etc.

Ils se sont vu également reconnaître les nouveaux droits expressément introduits en 1983 dans le titre 1er pour tous les fonctionnaires : droit de négociation reconnu aux organisations syndicales, droit à la formation permanente, à l’information, droit de grève, liberté d’opinion, la mobilité reconnue garantie fondamentale, etc.

La FPT est bien alors une fonction publique de carrière. La comparabilité entre FPT et FPE est bien garantie par l’établissement d’un tableau de classement des corps grades et emplois sur la base de rémunérations identiques prévu par l’article 15 du titre 1er du SGF (article abrogé par la loi du 25 décembre 2007). À l’occasion de la mise en place des nouveaux corps de la FPT il avait été envisagé de rétroagir sur la FPE pour réduire le nombre des corps alors existants (quelque 1 700) pour les ramener à quelques dizaines (le chiffre de 60 avait été avancé). La création d’une commission mixte est décidée pour assurer la coordination des fonctions publiques dans le respect de leurs spécificités. Celles-ci conduiront à prévoir des exceptions dans la FPT : recrutements directs de nombreux emplois de cabinet, de directeur des services des départements et des régions, des secrétaires généraux dans les grandes villes ; possibilité de décharger de leurs fonctions des titulaires d’emplois fonctionnels.

En troisième lieu, il est permis de se demander si cette réforme n’était pas excessive pour les élus qui ont eu le sentiment que le nouveau statut réduisait leurs prérogatives. La plupart étaient réservées dès le départ, même celles qui étaient les plus proches des partis de la majorité présidentielle. L’état de grâce passé, ils s’efforceront de reprendre la main dès qu’ils le pourront. C’était une faiblesse majeure du dispositif. On ne tardera pas à s’en apercevoir.

4. Une mise en œuvre laborieuse suivi d’une régression

On peut caractériser ainsi l’évolution observée de 1984 à 1987.

De 1984 à 1986, l’application de la réforme statutaire est lente et lacunaire. Les dispositions par lesquelles les textes d’application de la loi devaient être pris dans un délai d’un an ne seront pas respectées (il en sera de même pour la titularisation des contractuels dans la fonction publique de l’État). La commission mixte de coordination des fonctions publiques ne sera jamais créée. Les corps d’administrateurs et d’attachés ne seront constitués qu’à la veille des législatives de 1986. En revanche, la loi relative à la fonction publique hospitalière (FPH) verra le jour le 9 janvier 1986 complétant ainsi le dispositif du SGF. Le ministère du Budget, qui avait été cantonné dans un rôle secondaire durant toute la phase d’élaboration réglementaire – le politique l’emportant alors sur le financier – revient sur le devant de la scène pour faire une application a minima des reformes réalisées et s’opposer à toutes les demandes reconventionnelles qu’elles pouvaient entraîner.

C’est à ce moment que nous connaîtrons enfin la position du président François Mitterrand sur cette construction statutaire à laquelle il ne s’était pas vraiment intéressé jusque-là. Nous sommes renseignés sur ce point par un livre intéressant et courageux de mon collègue et ami Jacques Fournier (Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008), qui fut dans cette période secrétaire général du gouvernement et qui assistait donc à ce titre aux conseils des ministres. Il écrit (p. 349-350) : « Anicet Le Pors, lui, n’était plus au gouvernement lorsque le président s’interrogea à haute voix, le 29 mai 1985, sur l’utilité de l’ensemble législatif concernant le statut de la fonction publique dont il avait été l’artisan. Passait ce jour-là en conseil des ministres le projet de loi sur la fonction publique hospitalière, dernier volet de cet ensemble. Le commentaire de Mitterrand est en demi-teinte : ” l’adoption de ce texte s’inscrit dans la logique de ce que nous avons fait. À mon sens ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux. ” Il évoque une ” rigidité qui peut devenir insupportable ” et des ” solutions discutables “. “On ne peut plus recruter un fossoyeur dans une commune sans procéder à un concours. ” ” Il est vrai que j’ai présidé moi-même à l’élaboration de ces lois. Peut-être n’ai-je pas été suffisamment informé. Tout ceci charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois aient longue vie. ” C’était il y a 24 ans…

De 1986 à 1988, c’est la première alternance politique sous la V° république qui permet au pouvoir politique, notamment avec la loi Galland du 13 juillet 1987, de s’attaquer au « maillon faible » du système : la FPT, de réintroduire des éléments de fonction publique d’emploi dans l’ensemble du statut général. En résumé :

- on renonce au principe de parité des fonctions publiques ; il ne sera plus question de commission mixte et le conseil supérieur de la FPT, dont les attributions seront réduites, sera dorénavant nécessairement présidée par un élu ;

- les corps sont remplacés par des cadres d’emploi (dont je n’ai pas pu obtenir une définition claire au cours de la discussion du projet en assemblée générale du Conseil d’État) ; la comparabilité des deux fonctions publique en est affectée et, par là, la garantie de mobilité de l’article 14 du titre 1er ;

- les compétences des centre de gestion sont réduites et fusionnés avec les centres de formation ;

- la liste d’aptitude est réintroduite entraînant le retour du système des « reçus-collés ».

- le recours aux non-titulaires est encouragé.

Les réactions à ces remises en cause seront faibles. Les personnels et leurs organisations syndicales subiront. Je suppose que la majorité des élus se satisferont de ce rééquilibrage en leur faveur ; leurs associations resteront discrètes. À la même époque, la loi du 19 octobre 1982 sur les prélèvements en cas de grève des fonctionnaires et des agents du service public, que j’avais fait adopter sans opposition au Parlement, est abrogée par l’amendement Lamassoure, de même que la création de la 3° voie d’accès à l’ENA, réservée aux détenteurs de mandats électifs, associatifs et syndicaux.

Tout cela est cohérent de la part d’un gouvernement de droite succédant à un gouvernement de gauche à l’occasion de la première cohabitation qu’ait connue la V° République. Ce qui l’est peut-être moins – mais je laisse cela à votre méditation – c’est que lorsqu’un gouvernement de gauche succède à un gouvernement de droite, comme ce sera le cas en 1988, on ne revient pas sur les atteintes portées au dispositif antérieur par le gouvernement précédent. Par là on les consacre. On dirait qu’il existe, dans ce sens, ce que les économistes appellent un « effet de cliquet », c’est-à-dire une sorte d’irréversibilité, de fatalité résignée.

Par cette histoire rappelée, vous comprendrez que le témoin que vous avez sollicité ne s’inscrive pas dans cet état d’esprit.

(1) - Une étude du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) énumère ainsi les caractères respectifs des fonctions publiques de carrière et d’emploi et les dominantes dans certains pays :
* Fonction publique de carrière : nomination unilatérale du fonctionnaire et/ou contrat de droit public – recrutement en début de carrière – exigences légales de qualification ou de diplômes pour des carrières spécifiques - reconnaissance limitée de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé – système de rémunération statutaire par avancement selon l’ancienneté – emploi à vie – code de bonne conduite comprenant des règles de discipline spécifiques – processus de travail reposant davantage sur les procédure que sur les objectifs – accent mis sur la fidélité, l’impartialité et le respect de la règle de droit – régimes de pension de retraite spécifiques. (Belgique, Espagne, France, Grèce, Portugal).
* Fonction publique d’emploi : relation contractuelle fondée en partie sur le droit commun du travail – quelle que soit la position, le recrutement est toujours pour un emploi spécifique – reconnaissance de l’experience professionnelle acquise dans le secteur privé – facilité de mobilité – absence de principe de l’ancienneté pour la détermination de la rémunération – système de promotion non formalisé – absence de l’emploi à vie – absence d’un régime spécifique de pension - gestion par la performance avec accords sur les objectifs à atteindre. (Allemagne, Autriche, Danemark, Italie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède).
CNFPT – Les fonctions publiques locales dans les 25 pays de l’Union européenne, Dexia, 2006.
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Source : le blog d'Anicet Le Pors